台灣戰略模擬學會理事長、前國安會副秘書長張榮豐。（記者王藝菘攝）

記者鄒景雯／專訪

政府決定開放美國牛內臟、絞肉進口引起國人譁然，與中國的ＥＣＦＡ洽簽，同樣因決策不透明備受外界批評，台灣戰略模擬學會理事長、前國安會副秘書長張榮豐受訪指出，任何國際談判都是屬於雙重的賽局，若不做好國內溝通，終將失去民意，甚至迫使協議無法履行。政府無法以國會或民意做為談判的後盾，自棄民主國家的優勢，是最愚蠢的。

他同時強調，國安會為了推卸責任強調對美談判為「集體決策」，已把政府糟蹋成有如龍山寺的街友。如果沒有好的指揮系統，再加上沒有正直的領導風格，而用打群架的方式去談判，ＥＣＦＡ的結果已可想而知。

記者問：國安會秘書長蘇起說「台灣將面對全面談判時代的來臨」，從談判專業的角度，你認為馬政府上台後在整個涉外事務工作中犯了哪些錯誤？

張榮豐：談判是一個系統工程的概念，而且談判永遠只是手段，為的是達成一個目標。談判新手常犯的錯誤就是把談判當成目標，為談判而談判。專業談判實際上分成三個階段來做，第一個是準備階段，第二個是程序性磋商，最後是上桌的實質談判。首先，就準備階段來說，當雙方都有談判需求之際，就要先設定自己的談判目標，在此有六個步驟必須先完成。

第一步，必須分析目標的可行性、合理性。在這次與美國的牛肉談判中，美國出口到台灣的牛肉金額並不大，所以想用牛肉去推動ＴＩＦＡ、軍購、免簽證這麼大的東西，基本上不可行。簡單的說，好像拿玻璃去換鑽石。因此在這回談判中看不到政府的目標是什麼，說不好聽，只是接受對方的勒索而已。

第二步，為了進一步達成這個目標，必須談哪幾個議題？在這裡很關鍵的是，千萬不要去談對手所設定、而且是對自己的目標有重大傷害的議題，否則你再會談也會輸掉。例如，議題是談牛肉內臟開放的數量多寡，並照著美國的要求去談，最後只會是多開放與少開放之別，你並沒有換得什麼東西。

第三，每個議題會有哪些選項？以開放牛肉這個議題來講，選項就有，二十或三十月齡以下、肉塊、帶骨牛肉、牛內臟、高危險部位等。

第四，每個選項對我方的影響？這必須透過對專家及利害關係人的深度訪談以及民調，來確定每一個選項對我方的影響，以便排列談判讓步順序及底線。同時也根據這個做出與利害關係人及民眾的溝通計畫。

第五，要創造談判以外的最佳替代方案，英文是BATNA。去談判一般要準備兩套計畫，一個是與對方談判的計畫，一個是可以同樣達成目標的替代方案。替代方案若愈強，你的談判地位就會愈好，籌碼就會愈多，這點經常被忽略。例如你要到中經院應徵，如果先拿到台經院給你六萬元薪資的職位，這就是你的BATNA，因此你與中經院談判就可用此提高在中經院的薪資。

還有一個叫「保留價值」，就是你雖然沒有取得台經院的位子，但你知道在台北市生活最低是三萬五，否則無法立足，這三萬五就是保留價值。

那如何設定「談判底線」：BATNA和保留價值哪個高，那個就是你的談判底線。對弱國來講，即使較沒BATNA，也有保留價值，像這次牛肉事件，政府說沒籌碼，但人民健康就是保留價值。基於這點必須禁止內臟等高危險部位進來，這個談判底線你可以用立法院通過決議、衛生署制定進口管制或檢疫辦法等方法把它鎖住，否則很容易就會被逼退，這次看起來政府都沒有做。

例如二○○二年與美國的稻米談判，美國曾逼迫我們將稻米配額由十四萬噸提高到二十一萬噸，後來沒有達成，因為我們就運用立法院決議把底線鎖死。

第六，做完這些評估後，必須用同樣的這些步驟去評估對手。通常會設立談判的資訊組，去蒐集對手的資訊。通過以上六個步驟所產生的各種資訊，更專業的談判人員會再利用談判模板「template」，來模擬談判的情境、可能的結果，以及我方的策略。

進入程序性磋商這個階段，主要的工作有，透過實際交手收集資訊、修正準備階段的談判策略、安排有利達成我方目標的議程。

最後進入實際談判時，其實工作很簡單，當結果符合我方目標時，就簽訂協議，否則就不惜破局、重新安排下一輪談判。

江丙坤代表 道德風險高

問：你強調溝通與民意的重要，但是馬政府卻專注於「保密」的必要，牛肉與ＥＣＦＡ事前都諱莫如深，一個成功的談判該如何看待這兩個矛盾的概念？

張：任何國際談判都是屬於雙重的賽局，一方面要與對手談判，一方面要與國內溝通，這一點，不論是牛肉談判或是ＥＣＦＡ，政府都非常缺乏。民意為什麼重要？例如這次牛肉的案子，不管馬總統或蘇起事後做了多少辯解，但是你看到媒體民調有七十二％無法接受這個談判結果，這都說明一個事實，政府已經脫離民意了。長達十七個月磋商的過程，他完全沒有與民意、尤其是國會溝通，也沒有與消費者保護團體、醫界等利害關係人溝通。因此，即便他有百般說詞，最後民意很簡單，就是總統支持度掉了十四個百分點。而所謂最嚴格標準也不是事實，日本規定二十個月以下牛肉才可進口，政府並沒有比照日本。

秘密談判確實有其價值，一般而言在公開談判的門檻太高時，這時就會使用秘密談判來開局。例如兩個國家公開喊價會喊很高，宣稱你先撤兵才有談判可能，這些條件公開收回又有困難。

但是，許多文獻告訴我們，過度依賴秘密談判的後遺症就是激化其國內的衝突、談判團隊內部分裂，而最後失去民意的支持，甚至迫使協議無法履行。

談判中另一個最容易出問題的是資訊不對稱所引起的「道德風險」問題。談判代表在第一線，談判者比委託者獲得的訊息還要多，他利用這種資訊優勢來謀取個人的利益。這問題在談判中時常出現，因此國際談判一般很忌諱談判者與對手有密不可分的利益，特別是利益有很多不透明之處。

我無意針對個人，以江董事長而言，他過去很努力在為台商奔走，我認為他做為台商代言人是非常稱職，可是進一步成為我們的海基會董事長或是談判代表，就越過了界線，尤其又到處推銷ＥＣＦＡ，就更容易引起道德風險的疑慮。

又如他過去是華聚董事長，未來兩岸談技術規格的認證問題，勢必要委辦民間，屆時華聚是否出來承攬的？這會引起國人很大的疑慮。

此外，談判最忌諱的是自我設定時限，因為這會使談判條件迅速惡化。例如你去買房子，尚未成交就公告諸親友十二月三十日一定要搬進去，建商聽到了，他只要等到那天你自然就不得不接受他的條件。政府不管是去年的三通、現在的ＥＣＦＡ，總是為自己定一個時限，這是完全違反談判的專業。

問：這次牛肉談判，蘇起稱是「集體決策」，你怎麼看？

張：談判是一個團隊作戰的工作，嚴密的指揮系統跟作業程序就很重要。這個指揮系統中，包括決策者、主談者、資訊蒐集組、策略擬定組、後勤支援組。各部會依其業務執掌納入以上編組，既有明確的分工，又需充分的合作。其中決策者就是拍板定案的人，因此講什麼「集體決策」、「你中有我、我中有你」，這是不專業的說法。為了推卸責任，把政府糟蹋成散兵游勇，或是龍山寺的街友，值得嗎？

馬總統上任以來，幾次重大的危機，外界都可以看到國安會的影子，但該負責時又推得一乾二淨，最後讓一兩個政務官出來當替死鬼、犧牲品。例如歐鴻鍊、夏立言，這一次又差點是楊志良。這種缺乏正直（integrity）的領導風格，政務官是不可能將其生涯交給高層指揮，人民也無法託付國政。這是一個非常嚴肅的領導道德問題，馬總統如果不正視此點，將導致不可收拾的信任危機。

提升競爭力 才是最重要

問：以談判的專業角度，你怎麼看待政府對ＥＣＦＡ的談判準備？

張：現在根據談判步驟，來檢視政府的ＥＣＦＡ談判：首先，在目標方面，我方提出的避免邊緣化、國際接軌、規範兩岸經貿秩序，不是流於空泛，就是一廂情願。較接近的真相是，一些產業想在中國取得超前ＷＴＯ的待遇。反觀中國提出，比照ＷＴＯ待遇消除我對中國在經貿、投資上的歧視，比較務實。馬總統信誓旦旦，不會開放中國農產品、勞工來台，是否做得到呢？即使第一年不開放，那第二、第三年呢？要談ＥＣＦＡ，從目標就必須深思熟慮，而不是用宣傳的手法來定目標。

其次，有關談判議題方面，由於ＥＣＦＡ目標不具體，所以議題不是依我方需要量身訂做。而是抄襲香港ＣＥＰＡ、東協加一，或其他ＦＴＡ的拼裝車。但我們和香港、東協產業的結構完全不同，這是最大可議之處。

第三，有關各議題下的選項，目前缺乏對產業、專家的深度訪談，以及對民眾的民調。所以無法評估不同選項，對我經濟、民眾生活的影響。因此對談判的讓步順序、底線，以至整個談判策略都難以制定。

第四，在BATNA方面，對台灣而言，改善國內投資環境、提升產業競爭力是最基本的BATNA。但目前僅靠ＭＯＵ、ＥＣＦＡ…等消息面來繁榮股市、支撐經濟都是捨本逐末。其他政府可強化我方BATNA的方式，尚有善用ＷＴＯ爭端解決機制、以堆積木方式，和美、日、歐盟等進行有實無名的ＦＴＡ項目之合作。

第五，在評估保留價值、設定底線、以及國內溝通方面，由於目前都是政府以文宣材料，片面餵食民眾，還不准打嗝，也不許吐出來。這是粗暴的文宣手段，而不是溝通。溝通是傾聽民眾的訴求，再提出配套措施，以釋民眾疑慮。目前的作法是無法以國會或民意做為談判的後盾。這种放棄民主國家談判優勢的作法，是最愚蠢的。

第六，在瞭解中國ＥＣＦＡ的談判資訊方面，由於從陳總統時代以來，政府的委託研究偏重台商、兩岸關係，而忽略中國經濟基礎研究，所以要準確瞭解中國ＥＣＦＡ策略，恐怕不易。但反觀中國對台研究的深入，利用各種研討會蒐集資訊的用心，兩岸高下立判。

最後我必須指出，目前政府公開強調ＥＣＦＡ明年春天非簽不可，這種自我設定時限的作法，將在談判教科書上留下一個經典的負面教材。正確的作法應是，在內部要求政府團隊簽訂ＥＣＦＡ的決心，但公開宣稱沒有時間表，不過現在已經太遲了。此外，如果沒有好的指揮系統、分工，再加上沒有正直的領導風格，而用打群架的方式去談判，結果可想而知。